环境法对环境公益诉讼制度建设的推进与再改进

一、引言

2016年央视新闻报道某校搬入新小区后，近500名学生的血液指标出现异常，个别学生甚至检查出罹患癌症等严重疾病。且根据报道，使学校新校区相邻施工地块成为三家化工厂的旧址。据生态环境部和江苏省政府成立的联合调查显示，相邻工地土壤修复工程存在严重问题，污染防护措施未得到有效落实，相关监管部门的监管工作不到位。随后自然之友和绿发会作为原告向某市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，受污染土地上的原三家化工企业作为被告。随后某市中级人民法院以原告提出的维护社会环境公共利益的诉讼目的正在逐步落实等理由，驳回了原告的诉讼请求［1］。此案的判决结果，在社会上引起了巨大的反响，暴露了我国现存环境公益诉讼制度中存在众多急需解决的问题，同时引发了环境保护相关法律制度的热烈讨论。

二、我国环境公益诉讼制度的立法沿革

通俗讲，目前我国环境保护公益诉讼制度的立法模式为“各个击破，查漏补缺”，追溯历史可知，2007年至2012年间为环保公益诉讼尝试阶段，2012年通过修改民事诉讼法初步建立起环保公益诉讼制度，2014年修订《环保法》以及2015年出台的环保诉讼有关司法解释中进一步明确规定社会组织具有原告主体资格以及法院审理此类案件的具体流程。2015年和2016年相继颁布的文件细化了检察院提起环境民事公益诉讼以及环境行政公益诉讼的程序［2］。同年最高法还进一步细化了法院审理检察院提起的公益诉讼程序。通过对上述立法程序的梳理可知，环保公益诉讼制度的构建过程属于依靠试点经验逐步推进，而非传统的从整体角度搭建的立法模式。

基于此，这种做法尽管可以有针对性地解决某些问题，但无论是制度内部的相互关系上还是外部与其他制度的衔接上都存在瑕疵。笔者拟根据现有制度暴露出的问题，从2014年《环保法》修订的角度剖析其对于环境公益诉讼制度的推进之处，以及通过该法实施至今在司法实践中遇到的困境，有针对性地提出解决方案。

三、2014年修订的环保法对环境公益诉讼的推动之处

2012年我国修订民事诉讼法成为启动修订环境保护法工作的契机，因此环境民事公益诉讼需要建立在民诉法的基础上，这就导致“公益诉讼”很难镶嵌入“单人私益诉讼”的框架中。例如，环保法第五十八条的“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”属于对民诉法“损害社会公共利益”的延伸。这般立法的结果是一方面造成两个法条形式上的雷同，另一方面“环境公益诉讼”受制于“众人私益诉讼”的束缚［3］。所以笔者认为我国目前的环保公益诉讼的本质依旧属于“众人私益诉讼”，此点在《消费者权益保护法》中的表现更为显著。

但是从新法和旧法立法一致性以及制度连续性角度分析，2014年修订的环保法本身对环保公益诉讼制度的推动依旧显著，具体为：

（一）“破坏生态”可做扩大解释

《环保法》在继承民诉法相关表述的基础上进行了适度填充，即：新增修饰语“破坏生态”，进而在一定程度上将本法第五十八条中所规制的行为从“损害私益行为”进行了扩充。目前人们对于环境污染的认识和理解程度远高于对破坏生态的认知。污染环境具有直观辨认的特点，排放污水、排放有毒物质都属于环境污染行为。但人们却难以从生活常识中归纳出何为破坏生态。

从本文第二章历史沿革中可以看到，修订版环保法实施后，最高法等机关恰恰是利用“破坏生态”这一可扩充空间为基础，全面加强涉及环境资源的审判工作，例如将“破坏自然资源等生态环境造成的损失”、破坏具体种类的自然资源（水资源）的行为以及由于开采矿产资源导致的地质灾害、植被毁损等生态破坏，都解释为“破坏生态”，

从这个角度分析，司法实践中对“破坏生态”进行了更为合理的扩充，有助于环保法中的利益从本质上逐渐与众人私益相脱离，更贴合公共利益的本源。

（二）现行《环保法》可接入行政诉讼

同样作为民诉法第五十五条的继受者，《消法》规制的是私益诉讼制度，反观2014年环保法中仅有2个条款涉及私权的实现，且核心思想为因环境污染或破坏生态等行为侵犯到公民个人利益时，将其救济方式指引向了《侵权责任法》。除此之外，环境保护法本身为一个完整的体系，更侧重于调整环境行为主体（自然人、法人、社会组织等）与作为环境行为主体的国家机关之间的关系，所以此法显然不是单一地调整民事法律关系的法，其更接近于行政法。因此笔者认为只要没有在《环境保护法》中明确进行排除性的规定，则环境保护法的诉讼制度就应当包括行政诉讼制度，这种诉讼制度的安排在我国当前法制体系下也更容易被接受［4］。此外，这种观点在我国2015年最高检颁布的检察机关提起公益诉讼改革试点方案中也有所提及，该试点方案中关于“环境污染损害社会公共利益的行为”的表述与《环保法（2014）》中的表述完全重合，因此可以认为后者已经被检察机关所认可并纳入提起公益诉讼对象的范围。

文章来源：《建设科技》 网址: http://www.jskjzz.cn/qikandaodu/2021/0512/1667.html